Механізм захисту викривачів інформації як протидія корупції в Україні

Менш ніж за рік в Україні може з’явитися закон, який має кардинально змінити ставлення громадян до викриття зловживань, розтрат або інших протизаконних та корупційних дій, про які вони дізналися.

Як держава заощаджує гроші через захист викривачів.

Нова реальність створюється на очах: ще навесні 2015 року робоча група «Ініціатива 11» розпочала дебати щодо необхідності окремого закону про захист викривачів інформації та взялася до справи з його написання, а вже нещодавно 20 жовтня відбулося експертне обговорення детальної концепції законопроекту «Гарантії захисту викривачів в Україні». І ця концепція на думку однієї з його розробників - Оксани Нестеренко,члена ГО Всеукраїнська ліга правників проти корупції, є дуже близькою до самого законопроекту, який буде поданий до Верховної Ради, можливо, в наступному році.

«Це багатопрофільний закон. Він є антикорупційним з одного боку. Але він також розширює можливості захисту осіб, які розкривають інформацію про різні зловживання - це може бути монопольна змова або порушення в сфері екології, коли завдається шкода довкіллю», - пояснює керівник правових проектів Інституту масової інформації Роман Головенко.

Викриття є одним з найпослідовніших та найефективніших засобів боротьби з корупцією, зауважує міжнародний експерт Сьюлет Дрейфус (Австралія), яка є учасником робочої групи і долучилася до обговорення в Києві. За даними дослідження її організації Blue print for free speech, більш ніж 40% всіх випадків зловживань були виявлені за допомогою інсайдерської інформації, що вдвічі більше ніж від будь-якого іншого методу розслідувань. Закон захисту викривачів надає впевненість в їх безпеці і таким чином заохочує громадян не бути байдужими до виявлених зловживань. Експерт наголошує: на практиці закон веде до збереження коштів держави. В 2012 році, коли Південна Корея прийняла потужний закон захисту викривачів, уряд повернув до бюджету близько 10 мільйонів доларів завдяки руйнації корупційних схем, що їх оприлюднили викривачі інформації.

Критика у вигляді пропозицій.

То ж досвід передових країн світу доводить, що захист осіб, які активно викривають зловживання, є важливим інструментом протидії корупції. Розробники законопроекту ретельно дослідили найбільш ефективні світові практики та намагаються найкращим чином імплементувати їх в діюче законодавство України, зауважила керівник юридичного департаменту компанії Luxoft Ukraine Оксана Бульба після обговорення концепції документу. Вона відзначила, що учасники круглого столу дуже активно та зацікавлено аналізували документ і намагалися не тільки критикувати, але й надавали пропозиції, обґрунтовували свою думку. З свого боку команда розробників з готовністю приймала зауваження та доповнення, тому обговорення стало майданчиком обміну конструктивними ідеями фахівців і однодумців, які поділяють спільну філософію майбутнього закону.

Всього на круглому столі були присутні близько тридцяти учасників, серед яких - експерти з авторитетних правових установ України, громадські діячі, народні обранці, представники бізнесу та авторитетних міжнародних організацій. Тетяна Семілетко, юрист Інституту Медіа Права, підкреслила, що експертам вдалося знайти спільну думку щодо основних положень законопроекту. Правники погодилися, що потрібний окремий закон, якій дасть відповідь викривачу на всі запитання – до кого звертатися в разі порушення його прав, якими каналами можна викривати інформацію про суспільно небезпечну дію, бездіяльність посадовців, державного органу або у приватному секторі. Вирішили, що дефініція викривачів має бути широкою – це не тільки штатні працівники установи, але й, наприклад, волонтери, стажери, підрядники, контрагенти, постачальники послуг.

«Ми отримали зворотній зв’язок з бізнесом – від асоціацій, зокрема був представник Американської торгівельної палати. Ми прагнемо поширити закон і на державний, і на приватний сектор», - підкреслила Тетяна Семілетко. «Це був дуже корисний захід, щоб виробити найбільш гармонійний та ефективний законопроект, - підвела підсумки Оксана Нестеренко. - Найбільш цінними були думки щодо покращання категоріального апарату, якім чином змусити закон працювати. Нам запропонували додатковий можливий механізм захисту викривачів. Зокрема зобов’язати юридичні фірми платити викривачам за надання їм правової допомоги, при тому дати право викривачів самім обрати собі захисника».

Довіра до каналів оприлюднення інформації

Майже кожен учасник надав своє бачення щодо змін або уточнень в концепції законопроекту в різних пунктах. Обговорювали питання про фінансове стимулювання викривачів та ведення спільного реєстру, підтримали ідею щодо створення фонду захисту викривачів. Ганна Красноступ, головний науковий співробітник з НДІ Інформатики і права НАПрН України підкреслила, що необхідно передбачити в законопроекті звільнення від відповідальності осіб, які поширили інформацію з обмеженим доступом, і знаходяться під загрозою покарання за це. Але має сумніви щодо доцільності створення спеціального фонду для компенсації викривачам, якщо їх незаконно звільнять, бо механізми відшкодування вже існують в законодавстві України.

Найбільшу кількість зауважень викликав аспект оприлюднення інформації – до кого має звертатись викривач та яким чином. Більшість експертів висказали думку, що викривач має право обирати будь-які канали розповсюдження – як внутрішні,так і зовнішні чи регуляторні – і не повинен дотримуватись певного порядку в їх використанні. «Викривачі потребують багатьох каналів, через які можна викрити корупцію. Не тільки використовувати внутрішні канали в середині організацій, але також йти до медіа, профспілок, членів Парламенту. У Великій Британії кожен п’ятий вважає, що найбільш ефективний спосіб зупинити серйозне зловживання - це розповісти про нього журналістам чи агенціям новин. В Австралії показник близький до цього», - наголосила міжнародний експерт Сьюлет Дрейфус.

Більшість учасників обговорення вказали на необхідність зосередити функції захисту викривачів в руках однієї відповідної особи, підтримали ідею того, що це «має бути конкретна людина при омбудсмені, з відомими контактами». «Коли за результат роботи відповідає одна конкретна людина, а не орган – то немає простору для «нероботи», - зауважила Оксана Бульба.

Уточнювались механізми роботи різних каналів. Роман Головенко наголосив на тому, що від організації каналів залежатиме їх ефективність: «Щоб внутрішні канали не стали рудиментом і запрацювали, треба, щоб посадова особа, яка відповідає за викриття зловживань і захист викривачів всередині компанії, мала значний рівень незалежності від менеджменту. Тоді буде довіра до цих каналів».

«Ми можемо зобов’язати державні органи передбачити внутрішній канал для повідомлень про корупцію, але ми розуміємо, що в приватному секторі ми можемо лише заохочувати до створення таких каналів, - коментує обговорення засобів викриття Тетяна Семілетко. - Ми хочемо протягом року зобов’язати визначити внутрішню уповноважену особу для зібрання інформації від викривачів, можливості анонімного повідомлення. В Чехії в понад 40% приватних компаній передбачені гарячі лінії для повідомлень про зловживання, недобросовісну поведінку».

«Ми залишимо в законопроекті можливість використовувати різні канали поширення», - запевнила Оксана Нестеренко, беручі до уваги чисельні пропозиції. - «Ми дійшли до спільного висновку, щоб викривачі мали можливість обирати внутрішні чи зовнішні канали. А також щодо необхідності захисту трудових прав викривачів - треба надати їм гарантії отримання заробітної плати протягом двох років».

Як змусити закон працювати?

Більшість експертів вважають головною задачею отримати від закону практичні результати, не дати йому залишиться мрією на папері. Учасники вказували, що одним із шляхів зробити закон дієвим є оприлюднення «історій успіху», які призведуть до укріплення довіри, переконають людей, що вони захищені, і їх не покарають за те, що вони викрили чиїсь зловживання. Це можуть бути приклади з інших держав, де викривачі отримували нагороди.

«Головним ризиком цього закону і всіх законів України є те, що теорія, текст закону - це одне, а практика це інше. І якщо механізм захисту не буде ефективним, то не буде довіри до нього», - вважає учасник обговорення законопроекту Роман Головенко, вказуючи на великий рівень недовіри до правоохоронних органів. Таку саму причину вважає загрозою і Руслан Сидорович, депутат ВР України від Об’єднання Самопоміч. Він наголошує, що ефективність закону напряму пов’язана із «докорінним реформуванням всієї правоохоронної системи – прокуратури та міліції. Бо прокуратура просто саботує хороші закони». При тому не вважає за можливе делегувати функції правоохоронних органів громадським організаціям.

Тарас Кислий, керівник практики інтелектуальної власності, технологій, медіа та телекомунікацій ЮБ «Єгоров, Пугінскій, Афанасьєв і партнери» також вважає, що закон працюватиме в першу чергу лише у зв’язці з нормальною роботою правоохоронних органів і вказує на шляхи відновлення довіри до них людей: «Якщо ініціативу в свої руки візьмуть нові органи – НЗК та НБА (Національне агентство з питання запобігання корупції та Національне Антикорупційне бюро), які не дискредитовані, і на прикладі своєї позитивної роботи будуть демонструвати практичне застосування саме цього закону по викривачах, то справа піде. Це буде проривом». Тарас Кислий також планує звернутися до відомих лобістських компаній - Американської Торгівельної Палати та Європейської Бізнес Асоціації, щоб вдосконалювати законопроект та сприяти його просуванню.

Робоча група збирається опрацювати надані пропозиції та зауваження до концепції законопроекту протягом найближчого часу разом з відомими експертами та представниками Ради Європи, які можуть поділитися кращим досвідом. То ж є велика ймовірність побачити цей безпрецедентний законопроект в готовому вигляді до кінця наступного року або раніше.