Частина I

 Пам'ятник викривачам Сноудену, Ассанжу і Меннінгу в Женеві, демонстрація на підтримку запровадження захисту викривачів в Брюсселі, щорічні премії за мужність в США свідчать, що громадськість визнала важливість захисту викривачів. Втім, визнання викривачів суспільством не означає, що викривачі автоматично отримають надійний захист від переслідувань.

Отже, актуальним є питання щодо запровадження гарантій захисту для викривачів, а точніше питання, які саме правові та інституційні гарантії повинні бути впровадженні та зможуть створити реальний, а не паперовий захист для осіб, що викрили інформацію про зловживання владою, корупцію чи іншу суспільно важливу інформацію.


Оскільки захист викривачів не є новою ідеєю, сьогодні вже накопичений досвід, інструменти та процедури захисту викривачів, які можна назвати золотим стандартом чи кращими практиками захисту викривачів. Зокрема, серед надійних гарантій захисту викривачів є: 1) гарантування анонімності особам, які повідомляють про правопорушення в установі, організації; 2) створення надійних каналів, через які викривачі можуть робити розкриття; 3) створення спеціального досудового механізму щодо захисту прав викривачів; 4) гарантування захисту від репресій на робочому місці; 5) звільнення від юридичної відповідальності за розкриття інформації; 6) встановлення права повідомляти суспільно необхідну інформацію в ЗМІ, неурядовим організаціям, у парламентські комітети чи комісії та ін.; 7) встановлення соціальних гарантій у разі звільнення; 8) матеріальна винагорода та ін. [1,2]


Звичайно влада в різних країнах має різні погляди на те, яким чином ці стандарти повинні бути втіленні. Втім, створення реального механізму для захисту викривачів цілком залежить від того наскільки, якісним є закон про захист викривачів.


В попередній публікації ми згадували про коаліцію громадських організацій «Ініціатива 11» (https://initziativa11.org), що об'єднали свої зусилля з метою створити та імплементувати закон про захист викривачів в Україні. Отже, з метою створення надійних гарантій захисту для викривачів, автори законопроекту уважно вивчили найкращі практики захисту викривачів у світі та пропонують втілити ці механізми в Україні з врахуванням особливостей національної правової системи та правозастосовної діяльності.

Зокрема, серед гарантій, що пропонують автори законопроекту є створення: 1) надійних каналів інформування та гарантій анонімності особи викривачів; 2) досудового механізму захисту викривачів на базі НАЗК та офісу омбудсмана; 3) запровадження матеріальних гарантій для захисту викривачів та їх фінансового заохочування; 4) захист від юридичної відповідальності за розповсюдження інформації з обмеженим доступом; 5) створення спеціального фонду з якого буде здійснюватися фінансування надання правової допомоги для викривачів; 6) право викривачів самим обирати канали інформування і зокрема розкривати відповідну інформацію до ЗМІ, парламенту, неурядових організацій та ін.


Цією публікацією ми розпочинаємо серію статей, що будуть присвяченні поясненню та обґрунтуванню важливості кожної конкретної гарантії, що пропонують розробники закону.
У цій публікації ми зупинимося на двох важливих та суперечливих аспектах гарантій захисту викривачів. Зокрема, ви почнемо з обґрунтування чому саме необхідно приймати окремий закон щодо захисту викривачів в Україні. Інше питання, яке ми пропонуємо розглянуте це, які канали інформування повинні бути створенні для розкриття інформації.

Перш за все ми пропонуємо зупинитися на самої ідеї ухвалення окремого закону щодо захисту викривачів, адже остання сприймається неоднозначно в експертному середовище, а отже потребує свого обґрунтування.


Основні заперечення щодо ухвалення окремого закону зводяться до того, що сьогодні окремі положення щодо захисту викривачів містяться в антикорупційному законодавстві, зокрема в Законі України «Про запобігання корупції», що включає окремий розділ щодо захисту викривачів. Разом з тим ми переконанні, що цих положень безумовно недостатньо для захисту викривачів, адже останні мають декларативний, а не процедурний характер. Крім того, Закон України «Про запобігання корупції» стосуються лише викривачів, що розкрили інформацію про корупційні діяння. Водночас ми переконанні, що захист повинні мати не лише особи, що викривають корупційні діяння, але й особи, що повідомляють про катування в міліції, інформацію про небезпечні отруйні речовини в харчових продуктах, халатність в медичних установах, що призводять до зараження небезпечними вірусами немовлят та навіть до смерті пацієнтів та інше.


Загалом викривання є надійним інструментом не лише для подолання корупції в Україні, а й подолання порушень прав людини правоохоронними органами, забезпечення екологічної безпеки, відкритості влади, свободи висловлювання та в цілому для конституційного ладу України. Отже, захисту потребують не лише особи, що викривають корупційні діяння.
Іншою позицією щодо правового регулювання статусу викривачів є позиція, що відповідні гарантії повинні бути створенні в рамках інформаційного законодавства, для прикладу відповідний розділ треба включити в Закон України «Про інформацію» чи «Про доступ до публічної інформації», оскільки викривання необхідно перш за все для гарантування інформаційної відкритості влади. Як, аргумент цієї позиції наводиться ст. 11 Закону України «Про доступ до публічної інформації», що передбачає звільнення від юридичної відповідальності посадових та службових осіб за розголошення інформації про правопорушення або відомостей, що стосуються серйозної загрози здоров'ю чи безпеці громадян, довкіллю, якщо особа при цьому керувалася добрими намірами та мала обґрунтоване переконання, що інформація є достовірною, а також містить докази правопорушення або стосується істотної загрози здоров'ю чи безпеці громадян, довкіллю. Втім, ще раз звертаємо Вашу увагу, що захист викривачів потрібен не лише для гарантування відкритості влади, як і не лише для викриття корупції. Іншими словами, викривання може бути здійснено в різних сферах, отже й захист потребують особи, які здійснюють викривання в досить різноманітних сферах також.
З метою досягти реального результату щодо захисту викривачів безумовно потрібен спеціальний всеохоплюючий окремий закон, що створить дієвий механізм для захисту осіб не лише, які розкривають інформацію щодо корупційних діянь чи суспільно необхідну інформацію про діяльність влади, але й всіх без винятку викривачів, що розкривають інформацію про зловживання владою, порушення прав людини, екологічно небезпечні викиди в атмосферу, виробництво ліків чи продуктів харчування з застосуванням небезпечних речовин, корупційні діяння тощо.

Треба відзначити, що саме така тенденція панує останні 15 років у світі. Країни, що вирішили ухвалити відповідні гарантії захисту викривачів обирають саме шлях ухвалення окремого закону щодо захисту викривачів. Для прикладу, можемо згадати Великобританію, Румунію, Японію, ЮАР, Австралію, Сербію, Косово. Саме такий шлях обрала і Латвія, де саме зараз йде робота над створенням окремого закону щодо захисту викривачів.
Ми переконані, що лише за умови існування подібного всеохоплюючого закону можна вести мову про створення надійного правого механізму захисту викривачів в Україні. Саме тому коаліція «Ініціатива 11», також пропонує спеціальний закон для захисту викривачів. Закон дія, якого буде розповсюджуватися на всі відносини у сфері захисту викривачів. Закон, який стане важливим інструментом не лише для запобігання та протидії корупції, а й для забезпечення відкритості та підзвітності органів влади, свободи засобів масової інформації та слова, як однієї з основоположних свобод, що гарантується статтею 34 Конституції України та в цілому надійним інструментом для гарантування прав людини.

Іншим питанням, що є предметом жвавих дискусій є питання каналів розкриття інформації. Зокрема, чи повинен викривач мати право безпосередньо розкривати відповідну інформацію до ЗМІ, громадським організаціям, чи перш за все він повинен використовувати внутрішні канали розкриття інформації, тобто звертатися до свого керівництва чи спеціально уповноваженої особи в установі, що розглядає відповідні звернення, чи повідомляти цю інформацію в правоохоронні органи.

Серед аргументів на підтримку саме внутрішніх каналів розкриття інформації експерти зазначають такі, як: 1) самі працівники віддають перевагу саме внутрішньому розкриттю, скільки у більшості зовнішнє розкриття сприймається їх керівництвом та колегами як порушення корпоративної етики, що призводить до репресій з боку керівництва, а у багатьох випадках, якщо мова йде про співробітників спецслужб, то до спроб притягнути останніх до кримінальної відповідальності. Разом із тим у випадках, коли внутрішнє розкриття виявилося не ефективним і не привело до припинення протиправної діяльності, більшість викривачів готові робити розкриття інформації назовні. Саме тому, перш за все необхідно створити надійні внутрішні канали розкриття інформації та відповідно зобов'язати працівників використовувати внутрішні канали та лише в разі їх неефективності звертатися до зовнішніх каналів розкриття інформації; 2) використання внутрішніх каналів розкриття дозволяє запобігти шкоді від витоку конфіденційної інформації, наприклад, в галузі національної безпеки. Іншими словами, внутрішні механізми звітності забезпечують баланс між національною безпекою та підзвітністю уряду; 2) Професор Роберт Вон підкреслює, що сильним аргументом на підтримку внутрішнього розкриття інформації є користь, як для установ так і викривача. Зокрема, користь для викривача при використанні внутрішніх каналів полягає в тому, що це підтверджує його лояльність до установи в якій він працює і в той самий час перевага для установи полягає в тому, що без витоку інформації на зовні певна організація отримує інформацію про певні зловживання та отримує шанс усунути їх.

Тим не менш є й серйозні аргументи на підтримку саме гарантування викривачам зовнішніх каналів розкриття інформації. Зокрема, дослідження в чотирьох Європейських країнах, зокрема Чеської Республіки, Угорщині, Польщі та Словаччині показали, що внутрішні канали в переважної більшості випадках не є ефективними, або навіть фактично не функціонують, зокрема зі справ по якім проводилися перевірки в результаті звернення викривачів до внутрішніх каналів лише у 30 % випадків справи закінчилися покаранням винних [3, 7]. Іншим прикладом, що ілюструє не ефективність внутрішніх каналів розкриття є справи Т. Дрейка та Е. Сноудена, які зробили невдалу спробу звернути увагу свого керівництва на антиконституційність програм стеження Агентством Національної Безпеки за американськими громадянами та були змушені оприлюднити цю інформацію через ЗМІ. Саме через неефективність внутрішніх каналів сповіщення про факти зловживання владою К. Букур, офіцер Національного розвідувального агентства Румунії, вирішив зібрати прес-конференцію для повідомлення про факти незаконного прослуховування журналістів та опозиційних політиків у Румунії. Попри те, що оприлюднена інформація дійсно становила суспільний інтерес та викривала факти зловживання владою та порушення конституційних прав та свобод у цих країнах. У всіх зазначених вище випадках, окрім широкого суспільного резонансу, розкриття інформації на зовні призвело до кримінального переслідування викривачів. Зазначені випадки дають, з одного боку, розуміння, чому співробітники не поспішають ділитися інформацією про факти зловживання владою, а з другого — серйозним аргументом того, чому викривачі повинні мати право самі обирати канали розкриття інформації. Як зазначає Ленс де-Хейвен-Сміт у своїй статті "Міфи та реальність захисту викривачів" внутрішні канали загалом є неефективними, коли мова йде про розкриття інформації про зловживання владою чи корупцію вищими посадовими особами Ленс де-Хейвен-Сміт наводить численні випадки, коли внутрішнє інформування не призводило до жодних результатів.

Саме через неефективність у багатьох випадків внутрішніх каналів інформування, сьогодні у США неурядові організації відстоюють позицію щодо необхідності внесення змін до діючого законодавства і поширити на викривачів, що розкривають інформацію з обмеженим доступом право робити відповідне розкриття на зовні.

Якщо звернутися до міжнародних стандартів то ми побачимо, що тут переважаю досить поміркована позиція. Зокрема, відповідно до міжнародних принципів захисту викривачів розроблених міжнародною неурядовою організацією Трансперенсі Інтернешнл викривачі повинні використовувати перш за все внутрішні канали повідомлення інформації, але разом з тим відповідне розкриття може бути здійснення до ЗМІ, неурядовим організаціям, у парламентські комітети чи комісії у випадках термінової чи серйозної загрози суспільним інтересам, особистої небезпеки, відсутності або неефективності каналів внутрішнього розкриття інформації.


У свою чергу відповідно до рекомендацій Ради Європи з одного боку держава повинна заохочувати викривачів перш за все використовувати внутрішні канали повідомлення інформації, а з іншого боку передбачає можливість викривачів самим обирати найбільш прийнятний канал розкриття інформації в залежності від конкретної ситуації.
Втім, повертаючись до Української дійсності враховуючи тотальну зневіру суспільства в будь-які офіційні механізми інформування про відповідні зловживання на нашу думку найбільш правильним та зваженим рішенням щодо каналів інформування є надання можливості викривачам самім визначати, який канал краще обрати, за виключенням випадків, коли мова йде про розголошення інформації з обмеженим доступом. У цій ситуації викривачі перш за все повинні звертатися до внутрішніх каналів, і лише в разі виявлення їх не ефективності до ЗМІ, громадських організацій чи інших зовнішніх способів інформування громадськості. Втім, безумовно навіть в разі розголошення інформації з обмеженим доступом викривач має право безпосередньо звернутися до ЗМІ у разі, якщо 1. Для розкриття інформації з обмеженим доступом викривач може використовувати зовнішні канали розкриття інформації без звернення до внутрішніх каналів, якщо викривач має обґрунтоване переконання, що: 1) повідомлення через внутрішні канали не призведе до ефективного розслідування відповідних фактів суспільно небезпечного діяння, що розкривається; 2) докази щодо вчинення суспільно небезпечного діяння можуть бути знищені з метою приховати таке діяння; 3) внутрішні канали не будуть ефективними, оскільки інформація, що розкривається, є необхідною для негайного захисту громадського здоров'я або безпеки, життя чи свободи людини, стосується стану довкілля, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян; 4) для викривача чи близьких осіб викривача існує реальна небезпека бути переслідуваними, звільненими, підданими дисциплінарному стягненню, або існує реальна небезпека вчинення щодо них інших заходів дискримінаційного характеру на робочому місці за поширення інформації про суспільне небезпечне діяння чи суспільно необхідну інформацією; 5) у разі, коли внутрішні канали не можуть бути ефективними з інших причин.

Саме такий підхід поступово дозволить створити надійні внутрішні канали розкриття, адже відповідні органи влади, установи та організації будуть розуміти, що в разі відсутності надійних каналів розкриття інформації викривачі будуть робити розкриття на зовні, що безперечно зашкодить репутації відповідної установі, а з іншого боку до того моменту поки відповідні внутрішні канали не будуть створенні викривачі зможуть спокійно розкривати інформацію до ЗМІ, неурядових організацій розраховуючи при цьому на правовий захист від репресій на робочому місці чи кримінального переслідування.

Підводячи підсумки хочемо зазначити, що Революція Гідності відбулася завдяки тому, що десятки тисячі відповідальних, сміливих громадян виступили проти злочинної системи. Викривачі, це особи, які роблять те саме, але в буденному житті з метою захистити ці цінності за, які українці стояли на майдані, отже створення належного механізму їх захисту є справою честі, і безумовно ці люди повинні самі обирати найбільш прийнятних для них спосіб розкриття інформації враховуючи конкретну ситуацію.

У наступній публікації ми розглянемо не менш цікаві гарантії захисту викривачів, як створення досудового механізму та матеріальне винагородження викривачів.  

(Далі буде)

Літ:

1. Transparency International, International principles for whistleblower legislation (best practices for laws to protect whistleblowers and support whistleblowing in the public interest): Transparency International, 2013 — 12 p.

2. Latimer, Paul and Brown, A. J., Whistleblower Laws: International Best Practice, Monash U. Department of Business Law & Taxation Research Paper No. 1326766 (Nov. 1, 2008), http://ssrn.com/abstract=1326766 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1326766

3. Frankova L., Petrakova L. About us with Protection of whistleblowers in the Czech context and in comparison with other countries: Oziveni, 2015. P. 7